РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПЛОВДИВ

 

 

 

 

РЕШЕНИЕ

 

 

 

№329

 

 

гр. Пловдив, 07.03.2017 г.

 

В   ИМЕТО   НА   НАРОДА

 

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ПЛОВДИВ, І състав в открито заседание на трети октомври през две хиляди и шестнадесета година в състав:

                       

ПРЕДСЕДАТЕЛ:  ГЕОРГИ ПЕТРОВ

                                 

като разгледа докладваното от Председателя адм. дело № 1303 по описа за 2016 г., констатира следното:

 

І. За характера на производството, жалбата и становищата на страните:

1.Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

2. Образувано е по жалба на Р.В.М., ЕГН **********, с постоянен адрес ***, с искане за прогласяване нищожността на Заповед № 03-160-РД/50 от 06.02.2013 г. на Директора на Областна дирекция Пловдив на Държавен фонд „Земеделие”, с която на основание чл. 20а, ал.2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ и Заповед на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” № 03-РД/3033 от 24.04.2012 г. и в хипотезата на чл. 33, ал.1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., е отказано плащането на финансовата помощ, представляваща второ плащане по Договор № 16/112/01402 от 02.06.2009 г. на ползвателя Р.В.М. с УРН 380354.

Посочено е също така в заповедта, че Договор № 16/112/01402 от 02.06.2009 г. се прекратява на основание чл. 87, ал. 2 от ЗЗД и чл. 4.7 от Договора с ДФ „Земеделие“, като ползвателят дължи връщане на полученото първо плащане по него.

Според жалбоподателя, Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ е единствено компетентния орган, в правомощията на когото е да е издаде заповед от категорията на процесната такава.

Поради това счита, че процесния акт е издаден от некомпетентен орган, в случая Директора на Областна дирекция Пловдив на ДФ “Земеделие”, доколкото към този момент не е имало нормативно установена възможност Изпълнителния директор, да делегира правомощията за издаване на такива актове, както това е сторено със Заповед № 03-РД/3033 от 24.07.2012 г. на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие”.

Иска се заповедта да бъде обявена за нищожна, като се присъдят сторените по делото разноски.

3. Директорът на Областна дирекция Пловдив на Държавен фонд „Земеделие” чрез процесуалния си представител е на становище, че жалбата е неоснователна и моли да бъде оставена без уважение. Оспорва размера на исканото от страна на жалбоподателя адвокатско възнаграждение. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

 

ІІ. За допустимостта:

4. Обжалваната заповед е издадена на основание чл. 20а, ал. 2 от ЗПЗП и чл. 33, ал. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. /означавана по-долу като Наредба № 9 от 03.04.2008 г./ и в този случай следва да се съобрази Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълк. дело № 1/2015 г. на Върховен административен съд, според което актовете, издавани от органите на Разплащателната агенция /РА/ – Държавен фонд “Земеделие”, по чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г., са индивидуални административни актове и подлежат на съдебен контрол по реда на АПК.

В случая, жалбата е подадена от адресата на акта, т.е. от лице с правен интерес от оспорването и с оглед разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК, приложима в настоящото производство, се явява процесуално ДОПУСТИМА.

 

ІІІ. За фактите:

5. Оспорващият Р.В.М. е регистриран с Уникален регистрационен номер (УРН) 380354 в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК).

6. За подпомагане по Мярка 112 – Създаване на стопанства на млади фермери на 28.07.2008 г. същият е подал Заявление с идент. № 1611201402, към което са приложени Бизнес план, копие от документ за самоличност, копие от регистрационна карта от регистъра на земеделските производители, ведно с анкетни карти и анкетни формуляри; Удостоверение за наличие или липса на задължения по чл. 87, ал. 6 от ДОПК; Декларация за регистрация на самоосигуряващо се лице; Удостоверения за настоящ и постоянен адрес, Удостоверение за семейно положение, документи за собственост на земя, Удостоверение от Регистър Булстат (л. 74 и сл. по делото).

7. По подаденото заявление е извършена предварителна проверка за допустимост на 28.07.2008 г., приключила със заключение, че всички документи са налични и съдържат необходимите реквизити, както и че са представени в оригинал, нотариално заверено копие или копие, заверено от кандидата, както и че заверените копия са сверени с представените оригинали (л. 117 и сл.).

Последващи документални проверки са извършени съответно на 07.08.2008г., 12.08.2008 г. и 13.08.2008 г. (л.120 и сл.).

Във връзка с установени непълноти и неясноти до жалбоподателя е изпратено Уведомително писмо изх. № 01-162/4725/10.02.2009 г., в отговор на което са постъпили Обяснение от Р.М., Декларация от Л.М. и Декларация за регистрация на самоосигуряващо се лице (л. 146 и сл.).

8. На 02.06.2009 г. между Р.В.М. и ДФ „Земеделие” е сключен Договор №16/112/01402 за отпускане на финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. – 2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони.

Според чл.2.1 от Договора, безвъзмездната финансова помощ въз основа на представените документи по проект №16/112/01402 е в размер на 48 892,00 лв. за период от пет години и се изплаща на два етапа:

- първото плащане в размер на 24 446,00 лв.

- второто плащане в размер на 24 446,00 лв. при нарастване на икономическия размер на стопанството с пет икономически единици.

В глава IV “Права и задължения на страните“ от Договора и по-конкретно в т. 4.4., б. “е” са посочени правата на Фонда /ДФ „Земеделие”/ да откаже да извърши второ плащане и да изиска възстановяване на цялата сума на полученото първо плащане заедно със законната лихва в случаите, когато ползвателят не е подал заявка за второ плащане в рамките на срока, определен в Наредба № 9 от 03.04.2008 г.

9. Такава Заявка за окончателно /второ/ плащане е подадена от М. на 02.07.2012 г.(л. 63 и сл.).

В хода на документална проверка пж подадената заявка за плащане, е констатирано, че представените с нея документи са непълни и не съдържат всички необходими реквизити и същата е приключила със забележка от експерта, че не е използван актуален формуляр на заявката за плащане (л. 59 и сл.).

При извършена административна проверка за спазване на сроковете за подаване на заявка за второ плащане, е констатирана небрежност/грешка от страна на бенефициента, изразяваща се в неподадена в определен срок заявка за второ плащане, във връзка с което е изготвен Доклад за нередност № 9 до РА-България, ЦУ, Отдел “Нередност и лоши вземания” от 30.01.2013 г. (л. 45 и сл.).

На основание чл. 24, ал. 1 и раздел “Специфични документи” от Приложение № 4 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. и на основание чл. 25, ал. 2 от цитираната наредба, са върнати документите на ползвателя на помощта с мотивиран отказ и писмено изложение за липсите и нередовностите за приемане на заявката за второ плащане.

Нарушението е описано по следния начин: “Неподадена в определен срок заявка за второ плащане - задължение по чл. 24, ал. 2 във връзка с чл. 7, ал. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Създаване на стопанства на млади фермери” по Програма за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и основание т.5.1 от Договор № 16/112/01402 от 02.06.2009 г. между бенефициента и ДФ “Земеделие”, като за това нормативно и договорено неизпълнение бенефициента дължи връщане на сумата при първо плащане.”

Като нарушени разпоредби са посочени чл. 24, ал. 2 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г., респ. т.5.1. от Договор между ДФЗ – РА и Р.В.М., а като правно основание за регистриране на сумата като лошо вземане в пълен размер/частично са посочени разпоредбите на чл. 33, ал. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г., респ. т.4.7. от Договора и чл. 87, ал. 2 от ЗЗД.

10. Във връзка с Доклада за нередност, от страна на Разплащателна агенция е направено Изчисление на лошо вземане към  06.03.2013 г. (л. 47).

11. В тази хронологична последователност е издадена процесната заповед №03-160-РД/50 от 06.02.2013 г., от Директора на Областна дирекция Пловдив на ДФ „Земеделие“, с която е отказано плащането на финансовата помощ, представляваща второ плащане по Договор № 16/112/01402 от 02.06.2009 г. на жалбоподателя и е заявено, че договорът се прекратява, като ползвателят дължи връщане на полученото първо плащане по договора.

12. По административната преписка е приложена и Заповед № 03-РД/3033 от 24.04.2012 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“, Разплащателна агенция (л. 40 по делото), с която на основание чл. 20а от ЗПЗП и във връзка с чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на Държавен фонд “Земеделие” на Административните директори на Областните дирекции на ДФ “Земеделие” са делегирани правомощия, както следва  :

- Да издават заповеди за одобрение или отказ за изплащане на финансова помощ по заявки за плащане на заявленията за подпомагане по мярка 112 “Създаване на стопанства на млади фермери” за първо и второ плащане в сроковете, при условията и реда на Глава четвърта “Изплащане на финансовата помощ и контрол върху изпълнението на проектите” от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Създаване на стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г., в рамките на териториалния обхват на ръководените от тях териториални структури и по отношение на подаваните в съответната областна дирекция заявки за плащане.

- Да съставят и подписват заповеди за спиране обработката на заявки за плащане по мярка 112 “Създаване на стопанства на млади фермери” при законоустановените предпоставки за това.

- Да обработват всички запитвания, (с изключение на такива по чл. 28, ал. 1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г.), постъпващи от бенефициентите по мярка 112 “Създаване на стопанства на млади фермери”, свързани с изпълнението на одобрените проекти, включително уведомителни писма, съгласно Приложение № 7 към чл. 28, ал. 2 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. Документи следва да се прилагат към досиетата и да се съхраняват в съответните РРА-РА на ДФ “Земеделие”.

- Да организират и контролират всички действия на отдел РРА-РА, касаещи изпълнение на мярка 112 “Създаване на стопанства на млади фермери”, в съответствие със заложените в правилника за работа процедури.

Според цитирания като основание за издаване на тази заповед чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на ДФ “Земеделие” /приет с ПМС № 151/16.07.2012 г., обн., ДВ, бр. 55 от 20.07.2012 г., в сила от 20.07.2012 г./ Изпълнителният директор може да делегира със заповед част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и/или сключване на договори за финансово подпомагане на заместник изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда. Нормата очевидно, еднозначно изброява правомощията, които органът може да делегира на своя заместник при спазване на регламентираната за това процедура, но този правилник регламентира структурата и организацията на работа във фонда и неговата администрация и макар, че урежда възможността за делегиране на правомощията от изпълнителния директор на други длъжностни лица, нейното осъществяване разбира се не означава, че във всички случаи е налице валидно прехвърляне на правомощия.

 

ІV. За правото:

13. За разрешаването на настоящия административноправен спор е необходимо да бъде съобразено следното:

За да е нищожен един административен акт, същият трябва да е засегнат от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви правни последици за адресатите си и за да не създава правна привидност, когато Съдът констатира такъв акт, следва да го отстрани от правния мир. Правно средство за това е обявяване на неговата нищожност. Правомощие за това дават разпоредбите на чл. 168, ал. 2 и ал. 3 от АПК, съгласно които Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това, като нищожността може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. В този смисъл е разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК, според която административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.

В административното право, за разлика от гражданското право, липсва специален законов текст, който да регламентира в кои случаи съответният акт е нищожен и в кои случаи е унищожаем. Основното разграничение на порочните (недействителните) актове на администрацията е разделението им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента на същественост на порока (дефекта), от който са засегнати. Общоприето е становището в теорията и съдебната практика, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки недостатъци, се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят правни последици. Във всеки отделен случай действителността на административния акт се преценява конкретно, с оглед тежестта на порока, от който е засегнат и дали той е годен да предизвика промяна в правната сфера на адресатите на акта. Най-общо в правната теория и съдебната практика безпротиворечиво се приема, че липсата на компетентност за административния орган и неспазването на установената форма във всички случаи води до нищожност на административния акт, докато противоречието на акта с материалния закон, е основание за нищожността му само тогава, когато правните му последици са напълно несъвместими с правовия ред така, че по никакъв начин, включително, ако би бил необжалваем, не биха могли да бъдат признати /Решение № 8035 от 01.07.2008 г. на ВАС по адм. д. № 3988/2008 г., IIо./.

14. Каза се, оспорената заповед е издадена на основание чл. 33, ал.1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., предвиждащ, че в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, Разплащателната агенция може да поиска връщането на вече изплатени суми заедно със законните лихви към тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта.

Разпоредбите на чл. 27, ал. 3 и ал. 4 от ЗПЗП, пък предписват, че Разплащателната агенция е длъжна да предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и надплатени суми по схеми за плащане и проекти, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, както и че вземанията й /на Разплащателната агенция/, които възникват въз основа на административен акт, са публични държавни вземания и се събират по реда на ДОПК.

15. Съответно в чл. 162, ал. 2, т. 8 от ДОПК, също е предвидено, че тези вземания са публични, като съобразно правилото на чл. 166, ал. 1 от ДОПК, ако в съответния закон не е предвиден ред за установяване на публичното вземане, то се установява по основание и размер с акт за публично вземане, който се издава по реда на административен акт, предвиден в АПК.

В чл. 27 от ЗПЗП /който в случая е съответния закон /, не се съдържат указания относно ре­да, по който да става установяването на тези публични задължения, но са възведени такива, относно ком­петентния за установяването им ор­ган, който съгласно правилото на чл. 27, ал. 3 от ЗПЗП е Разплащателната агенция, чийто функции по силата на чл. 11, ал. 2, т. 4 от същия закон се изпълняват от Държавен фонд Земеделие.

Според § 1, т. 13 от ДР на ЗПЗП, Разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз. Съгласно чл. 18, ал. 1 от ЗПЗП, органи на Държавен фонд „Земеделие“, който е и разплащателна агенция, са управителният съвет и изпълнителният директор.

По силата на чл. 20а от ЗПЗП, в приложимата редакция към датата на издаване на заповедта, изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор на Разплащателната агенция и той именно организира и ръководи дейността на Разплащателната агенция и я представлява. Сиреч, съобразно приложимия закон, Изпълнителният Директор на ДФ”Земеделие” е и компетентният орган да издава актове за установяване на публично държавно вземане, каквато в случая се явява процесната заповед.

Такива правомощия са предвидени и в чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г., според който, по заявката за второто плащане се произнася със заповед изпълнителният директор на РА.

16. В случая процесната Заповед № 03-160-РД/50 от 06.02.2013 г., каза се е издадена от Директора на Областна дирекция Пловдив на Държавен фонд „Земеделие” на основание чл. 20а, ал. 2 от ЗПЗП и Заповед на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ № 03-РД/3033 от 24.04.2012 г.

Според текста на чл. 20а, ал. 2 от ЗПЗП,  Изпълнителният директор на Разплащателната агенция организира и ръководи дейността на агенцията и я представлява, а със Заповед № 03-РД/3033 от 24.04.2012 г. на Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, Разплащателна агенция, както се посочи в предходния раздел на решението, на основание чл. 20а от ЗПЗП и във връзка с чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на Държавен фонд “Земеделие” на Административните директори на Областните дирекции на ДФ “Земеделие” са делегирани конкретни правомощия, включително да издават заповеди за одобрение или отказ за изплащане на финансова помощ по заявки за плащане на заявленията за подпомагане по мярка 112 “Създаване на стопанства на млади фермери” за първо и второ плащане.

17. В контекста на изложеното до тук от фактическа и правна страна е необходимо да се констатира, че към момента на издаване на оспорената заповед, не е съществувала законовата възможност за делегация на прежде посочените правомощия, каквато понастоящем вече е налице, след приемане на разпоредбата на чл.20а, ал.3 от ЗПЗП, обнародвана в ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.

Компетентността на изпълнителния директор е уредена със закон, затова нормативен акт от същия ранг трябва да уреди възможността за делегиране на предоставените му конкретни правомощия. /Така Решение № 7559 от 22.06.2016 г. по адм. д. № 2280/2015 на Върховния административен съд; Решение № 332 от 12.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 2950/2014 г., III о., докладчик председателят Йорданка Костова; Решение № 5997 от 25.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9070/2014 г., III о., докладчик председателят Йорданка Костова/.

Ето защо Заповед № 03-160-РД/50 от 06.02.2013 г. на Директора на Областна дирекция Пловдив на Държавен фонд „Земеделие”, следва да бъде квалифицирана като издадена от материално некомпетентен орган, който не е разполагал с необходимите правомощия за постановяване на административни актове от тази категория, доколкото с прежде посочената заповед, такива не са му били надлежно делегирани /в този смисъл Решение № 7470 от 22.06.2015 г. по адм. д. № 9877/2014 на Върховния административен съд; Решение № 6884 от 10.06.2015 г. по адм. д. № 4668/2015 на Върховния административен съд/.

18. В случая следва да се съобразят и указанията дадени в Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., на ВАС, според което делегирането представлява възможност, предвидена в закона, продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на страната. В определени случаи, временно и съгласно конкретната обстановка, горестоящият административен орган може да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем.

В този контекст, константната съдебна практика е, че възможността за делегиране на административни правомощия трябва да бъде предвидена в закон.

 

V. За разноските:

19. Констатираната нищожност на оспорената заповед, налага на жалбоподателя да се присъдят сторените разноски, които съобразно представения списък, възлизат на сумата от 1927,84 лв., представляващи заплатена държавна такса в размер на 977,84 лв. и възнаграждение за един адвокат в размер на 950 лв.

В случая, трябва да се добави, че Съдът намира направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение за неоснователно по аргумент на чл. 8, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери за адвокатските възнаграждения. Същото следва да се остави без уважение, като на жалбоподателя се присъдят извършените разноски в пълен размер.

Ето защо, Съдът

 

 

 

Р   Е   Ш   И :

 

 

ОБЯВЯВА за нищожна Заповед № 03-160-РД/50 от 06.02.2013 г. на Директора на Областна дирекция Пловдив на Държавен фонд „Земеделие”, с която на основание чл. 20а, ал.2 от ЗПЗП, Заповед на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” № 03-РД/3033 от 24.04.2012 г. и в хипотезата на чл. 33, ал.1 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери” от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г., е отказано плащането на финансовата помощ, представляваща второ плащане по Договор № 16/112/01402 от 02.06.2009 г. на ползвателя Р.В.М. *** с УРН 380354, договора е прекратен и е постановено връщане на полученото първо плащане по него.

ОСЪЖДА Държавен фонд “Земеделие”, гр. София да заплати на Р.В.М., ЕГН **********, с постоянен адрес *** сумата от 1927,84лв. /хиляда деветстотин двадесет и седем лева и осемдесет и четири стотинки/, представляващи извършени от последния разноски – заплатена държавна такса и възнаграждение за един адвокат.

 

Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от съобщението за постановяването му.

 

 

Административен съдия :